政府投資基金通過股權(quán)投資、參股子基金等市場化運作方式帶動社會投資，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，目前已成為轉(zhuǎn)變財政資金使用方式、支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段。當(dāng)下，投資、經(jīng)濟(jì)增長壓力相對較大，大力發(fā)展政府投資基金是穩(wěn)投資、支持實體經(jīng)濟(jì)的重要舉措。2023年末，中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資”，近期黨的二十屆三中全會也提出“鼓勵和規(guī)范發(fā)展天使投資、風(fēng)險投資、私募股權(quán)投資，更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本”，國家層面釋放出積極發(fā)展政府投資基金的政策信號。長期以來，我們參與多支政府投資基金績效評價及相關(guān)課題研究，系統(tǒng)梳理了當(dāng)下政府投資基金管理存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，并從切實發(fā)揮政府投資基金政策效益，規(guī)范基金管理方面提出相關(guān)建議。
一、政府投資基金大有作為
政府投資基金是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。經(jīng)過多年發(fā)展，政府投資基金在支撐重點戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善中小企業(yè)融資機(jī)制、促進(jìn)社會和區(qū)域均衡發(fā)展，推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。
（一）政府出資積極帶動社會投資，引導(dǎo)和杠桿作用顯著。政府投資基金采取股權(quán)投資、參股基金等市場化方式運作，可以撬動社會資本有效形成資本供給效應(yīng)，帶動社會各類資本共同投向重點產(chǎn)業(yè)、企業(yè)及項目，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。此外，在實際運作過程中，部分基金還通過與銀行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議的形式，探索“基金+投貸聯(lián)動”的創(chuàng)新合作，落實貸款授信，吸引社會資本增加有效投資，緩解民營企業(yè)“融資難”的問題。
（二）持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同。政府投資基金既可以借助政策優(yōu)勢和資本運作有效引導(dǎo)各類資源流向新一代信息技術(shù)、人工智能、高端裝備等產(chǎn)業(yè)，助力產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展；也可以促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，通過智能化改造、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等，加快向高附加值、集約型產(chǎn)業(yè)升級，進(jìn)而提升產(chǎn)業(yè)競爭力。目前，越來越多的政府投資基金聚焦核心關(guān)鍵技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、顛覆性技術(shù)，瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈“卡脖子”環(huán)節(jié)開展投資，支持并培育了一批專精特新“小巨人”企業(yè)和隱形冠軍企業(yè)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)突破，推動我國科技實力躍上新臺階。
（三）有效增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。政府投資基金通過直接投資或出資至參股基金，引導(dǎo)社會資本投向具有技術(shù)創(chuàng)新性、市場前瞻性的種子期項目和初創(chuàng)期企業(yè)，吸引更多社會風(fēng)險投資跟進(jìn)，從而推動科技型、初創(chuàng)型中小微企業(yè)不斷發(fā)展壯大，營造出有利于創(chuàng)新的環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力。如，國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金等，投資項目大部分為滿足“522”要求的種子期、初創(chuàng)期中小企業(yè)（“522”即職工人數(shù)不超過500人，年營業(yè)總收入不超過2億元，資產(chǎn)總額不超過2億元），通過重點支持處于起步階段的創(chuàng)新型企業(yè)，拓展初創(chuàng)期、早中期創(chuàng)新型企業(yè)融資渠道，解決創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資難題，促進(jìn)技術(shù)與市場融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)對接。
（四）發(fā)揮政府和市場的紐帶作用，合力打造優(yōu)質(zhì)的投資生態(tài)圈。政府投資基金通過市場化方式遴選了一批優(yōu)秀的基金管理人，目前已逐漸發(fā)展成為我國私募股權(quán)投資行業(yè)的重要生力軍，通過投資實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)投行業(yè)的雙向發(fā)展，一方面將國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持政策等及時傳遞給實體企業(yè)，另一方面也將各產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)發(fā)展動向和經(jīng)營難點及時傳遞給政府部門，有效發(fā)揮了“上情下達(dá)、下情上達(dá)”的紐帶作用。同時，優(yōu)質(zhì)基金管理人也通過成立聯(lián)盟、參與協(xié)會、舉辦活動等方式持續(xù)為政府、參股基金和被投企業(yè)賦能，既擴(kuò)大了政府投資基金影響力，也進(jìn)一步優(yōu)化了投資行業(yè)生態(tài)環(huán)境。
二、政府投資基金管理面臨的主要問題
總體來看，設(shè)立政府投資基金改變了財政資金撥款補助等傳統(tǒng)支持方式，探索了“政府引導(dǎo)、市場化運作、專業(yè)化管理”的基金運營管理模式，對創(chuàng)新財政資金使用、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、撬動社會資本投入發(fā)揮了重要作用。但我們也發(fā)現(xiàn)，政府投資基金運營管理仍存在一些亟待解決的問題。
（一）基金設(shè)立機(jī)制缺少統(tǒng)一規(guī)范。目前政府投資基金的設(shè)立形式、設(shè)立規(guī)模、出資人結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)、投資領(lǐng)域、管理費提取標(biāo)準(zhǔn)、利益分配、財政讓利幅度等缺少統(tǒng)一規(guī)范，基金相關(guān)方（出資人、公司制的基金公司、基金管理公司）職責(zé)權(quán)益沒有有效匹配。僅以管理費提取為例，投資期、退出期和清算期計提基數(shù)和計提比例各異，存在根據(jù)認(rèn)繳規(guī)模、實繳規(guī)模或僅依據(jù)財政認(rèn)繳規(guī)模確定政府出資方管理費等各種情況，尤其是在基金募集資金未到位甚至減資的情況下仍以基金認(rèn)繳規(guī)模計提管理費，亦或是基金進(jìn)入退出期，管理規(guī)模趨減的情況下仍以基金認(rèn)繳規(guī)模作為基數(shù)，在協(xié)議/章程簽署環(huán)節(jié)缺少合理性論證。
（二）基金運營管理水平有待提升。主要體現(xiàn)在以下三方面：
1、政策引導(dǎo)功能發(fā)揮不充分。投資領(lǐng)域泛化，未聚焦基金設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資目標(biāo)定位，對主要投向領(lǐng)域投資力度不足或投資了不符合基金設(shè)立方案約定的項目。甚至個別政府投資基金偏重財務(wù)投資，過分追求投入回報，重點投資于一些成熟度高、融資渠道暢通的頭部企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)布局不足。
2、運行風(fēng)險防范措施不完備。部分基金規(guī)劃性不強，投資定位不清晰；風(fēng)控管理制度缺失，特別是一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度設(shè)計流于形式；基金組織架構(gòu)不健全，與管理公司之間的責(zé)權(quán)利劃分不夠清晰，缺乏對基金管理人的有效監(jiān)管和考核。
3、投資進(jìn)度緩慢，項目儲備有限。個別基金對部分市場熱度不夠高，但政府投資基金應(yīng)重點支持的領(lǐng)域持幣觀望，投資進(jìn)度緩慢，造成資金閑置。反之，在一些熱門賽道或是市場青睞的項目，多支政府投資基金重復(fù)投資，導(dǎo)致基金的受眾面主要集中在少數(shù)企業(yè)，尤其是同一個管理團(tuán)隊管理的多期基金，開發(fā)拓展新項目的力度不足。
（三）基金退出存在一定困難。目前政府投資基金存續(xù)期一般為10-15年，但基金退出機(jī)制不夠明確，缺少有效的退出進(jìn)度規(guī)劃，個別投資企業(yè)甚至經(jīng)營困難，后續(xù)融資渠道受限，政府投資基金退出存在較大不確定性。尤其是以參股基金為主要投資方式的母基金，因退出面臨多層次架構(gòu)穿透，底層項目退出難導(dǎo)致參股基金退出難，進(jìn)一步連帶加劇母基金層面政府出資的退出難度，整體退出形勢較嚴(yán)峻。
三、政府投資基金管理建議
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于高質(zhì)量發(fā)展階段，進(jìn)一步完善政府投資基金管理體制和運行機(jī)制有助于更好發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。
（一）規(guī)范政府投資基金設(shè)立規(guī)模和管理標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在基金籌劃階段，圍繞解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展痛點的政策目標(biāo)，充分考慮政府投資基金的發(fā)展規(guī)律和運行原則，研究適合通過投資基金方式運作的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，適度合理控制基金總規(guī)模。拓展募資來源，選擇秉承長期戰(zhàn)略投資理念的出資人，合理配置政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)以及私人資本等在募資方案中的配比，建立多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)。充分論證，在基金設(shè)立階段，合理規(guī)劃基金設(shè)立形式，明確基金運營管理責(zé)權(quán)利，細(xì)化利益分配、政府出資讓利幅度等條款。同時，根據(jù)基金規(guī)模和管理模式，逐步規(guī)范不同生命周期管理費計提基數(shù)、計提比例等。
（二）完善基金投資運營管理機(jī)制，強化管理能力建設(shè)。首先，基金在投資項目遴選時應(yīng)充分考慮政府投資基金的戰(zhàn)略目標(biāo)和社會效益屬性，找準(zhǔn)政策目標(biāo)與盈利目標(biāo)、長期利益與短期收益的平衡點，加強重點投資領(lǐng)域布局，特別是重視具有關(guān)鍵核心技術(shù)、創(chuàng)新競爭力強以及部分市場失靈的領(lǐng)域，真正將政府投資基金用于支持具有前瞻性、面臨融資難、處于早期發(fā)展困境的優(yōu)質(zhì)企業(yè)；其次，根據(jù)政府投資基金管理要求，結(jié)合基金實際情況，優(yōu)化基金治理結(jié)構(gòu)，定期修訂、增補和完善相關(guān)管理制度，明確各方職責(zé)，加強投后全鏈條管理和服務(wù)，做好基金運營管理周期的風(fēng)險防范，并在促進(jìn)被投企業(yè)資源整合、信息共享、推動上下游企業(yè)深度協(xié)作方面發(fā)揮更大的作用。
（三）加強退出規(guī)劃統(tǒng)籌，實現(xiàn)政府出資安全有序退出。為有效應(yīng)對政府出資退出難情況，各基金應(yīng)結(jié)合政策環(huán)境、行業(yè)趨勢、資本市場動態(tài)與企業(yè)基本面等情況，加強與出資方和被投企業(yè)的溝通交流，做好投資項目組合分析，拓寬退出渠道，提前制定合理的退出規(guī)劃及直投項目或子基金的差異化退出策略。同時，通過有序開展投后管理工作、合理配置資源、嚴(yán)格落實責(zé)任、動態(tài)跟進(jìn)退出進(jìn)展等措施加大退出管理力度，對于確實長期難以退出的情況，應(yīng)研究建立基金退出重大事項協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，為后續(xù)政府出資退出提供組織保障，并充分借鑒退出案例經(jīng)驗，研提退出措施，避免存續(xù)期末集中爆發(fā)退出風(fēng)險。
作 者
王六平，副研究員、咨詢工程師（投資），長期關(guān)注研究績效管理相關(guān)領(lǐng)域
