前言
“深化零基預(yù)算改革”是黨的二十屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重要工作，旨在對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支出格局進(jìn)行深度調(diào)整，對(duì)長(zhǎng)期以來“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法進(jìn)行革命性變革，是進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高財(cái)政資金使用效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。本文從零基預(yù)算的發(fā)展沿革入手，闡釋新時(shí)期零基預(yù)算改革的重要意義，對(duì)新一輪零基預(yù)算改革的思路和措施作出思考。
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一、追本溯源
零基預(yù)算的發(fā)展沿革
零基預(yù)算最初可以追溯到1952年的美國(guó)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家維恩·劉易斯在《預(yù)算編制理論新解》一文中提出“在決定公共支出分配時(shí)，應(yīng)以非傳統(tǒng)的方式，即零基預(yù)算法來決定，而非沿襲過去的支出趨勢(shì)”，但該理論提出20多年后美國(guó)才開始實(shí)踐。1972年，為了控制政府支出，緩解高通脹帶來的財(cái)政壓力，時(shí)任美國(guó)佐治亞州州長(zhǎng)吉米·卡特決定在當(dāng)?shù)氐?5個(gè)行政部門實(shí)行零基預(yù)算編制法，隨后美國(guó)約18個(gè)州也開始了零基預(yù)算試驗(yàn)[1]。雖然此法有助于提高財(cái)政支出效率，但程序過于繁瑣，美國(guó)在20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后逐漸放棄該方法。
我國(guó)的零基預(yù)算試點(diǎn)始于20世紀(jì)90年代。從1992年開始，為解決財(cái)政支出只增不減的局面，借鑒國(guó)外零基預(yù)算經(jīng)驗(yàn)，安徽、湖北、河北等地先后啟動(dòng)零基預(yù)算改革試點(diǎn)[2]。此次零基預(yù)算試點(diǎn)對(duì)加強(qiáng)預(yù)算管理雖然起到了積極作用，但受政策評(píng)估缺乏科學(xué)方法、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系缺失等因素影響，成效并不理想。
隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的不斷推進(jìn)，2014年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》頒布，為加快建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度提供了強(qiáng)有力支持，零基預(yù)算理念再次受到重視。廣東、陜西、上海等地以“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡”的原則為基本遵循，開展了新一輪零基預(yù)算探索，將改革重心聚焦于部門公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理確定以及項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)與完善等方面。2021年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模”的要求，再次強(qiáng)調(diào)未來預(yù)算管理制度改革中零基預(yù)算的重要性。各地通過在預(yù)算編制環(huán)節(jié)減少支出、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，為國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生提供財(cái)力保障。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“健全預(yù)算制度，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，深化零基預(yù)算改革”。隨后，財(cái)政部選定了中國(guó)氣象局等16個(gè)部門作為試點(diǎn)，研究探索以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)、提升部門預(yù)算科學(xué)管理水平的改革，為推進(jìn)零基預(yù)算改革的深化開啟頂層路線設(shè)計(jì)的探索。
表1 部分省份零基預(yù)算改革情況
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二、吐故納新
深化零基預(yù)算改革的重要意義
近年來，面對(duì)土地出讓收入顯著下滑、減稅降費(fèi)政策持續(xù)推進(jìn)實(shí)施等方面的共同影響，我國(guó)財(cái)政收支矛盾凸顯。“基數(shù)+增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)預(yù)算編制模式難以適應(yīng)實(shí)踐所需，預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)亟需改善提升，推動(dòng)零基預(yù)算改革勢(shì)在必行。
（一）深化零基預(yù)算改革，是回應(yīng)當(dāng)前財(cái)政收支緊平衡的現(xiàn)實(shí)需要
一是有利于解決財(cái)政支出固化問題。過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，依靠投入增量財(cái)政資金解決多方面資金需求的模式導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)逐步固化，伴隨政策提標(biāo)擴(kuò)圍，維持運(yùn)轉(zhuǎn)和民生補(bǔ)助等剛性支出高速增長(zhǎng)，進(jìn)一步壓縮了一般公共預(yù)算中的可統(tǒng)籌調(diào)劑空間。此外，一些預(yù)算部門還存在“護(hù)盤子、守基數(shù)”、將資金固化到內(nèi)設(shè)處室、到期政策項(xiàng)目未及時(shí)清理退出等情況。在此背景下，健全有保有壓、可進(jìn)可退的常態(tài)化預(yù)算分配機(jī)制迫在眉睫，深化零基預(yù)算改革勢(shì)在必行。二是有利于提高財(cái)政資金使用效率。從財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題來看，不符合項(xiàng)目資金使用要求的支出仍占較高比例，政府和市場(chǎng)邊界劃分不清，個(gè)別部門落實(shí)過“緊日子”的要求不夠到位，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，項(xiàng)目重復(fù)投入問題依然存在。深化零基預(yù)算改革有助于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程控制，有利于督促項(xiàng)目主管部門提高資金使用效率，為新增重大支出騰出更多空間。
（二）深化零基預(yù)算改革，是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要內(nèi)容
一是有利于加大財(cái)政資源統(tǒng)籌力度。一些部門申報(bào)預(yù)算時(shí)關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強(qiáng)，主動(dòng)盤活存量資金、運(yùn)用市場(chǎng)化手段的積極性不高，“先謀事、后排錢”機(jī)制還未真正建立。深化零基預(yù)算改革，以中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和部門支出規(guī)劃為依托，深化對(duì)財(cái)政政策的理解，增強(qiáng)重大決策部署財(cái)力保障，有利于提高財(cái)政資源統(tǒng)籌力度，構(gòu)建綜合完善的現(xiàn)代預(yù)算制度。二是有利于健全項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。我國(guó)出臺(tái)的財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少，覆蓋面小，還沒有形成完整體系，預(yù)算安排存在與部門反復(fù)博弈、討價(jià)還價(jià)的情況。一方面是因?yàn)轫?xiàng)目情況復(fù)雜多變，另一方面是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)建設(shè)的工作基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，路徑不夠清晰，未建立較好的協(xié)同合作機(jī)制。深化零基預(yù)算改革，有利于加快建成覆蓋財(cái)政重點(diǎn)支出領(lǐng)域和部門重點(diǎn)工作的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對(duì)預(yù)算編制的支撐作用，健全科學(xué)全面的預(yù)算制度。
（三）深化零基預(yù)算改革，是實(shí)施財(cái)政科學(xué)管理的重要舉措
一是為規(guī)范編制預(yù)算按下“加速鍵”。由于項(xiàng)目前期工作不到位，審核論證不充分，項(xiàng)目必要性不強(qiáng)、實(shí)施方案不合理等問題依舊存在，預(yù)算編制中高估冒算、重復(fù)申報(bào)等問題也比較突出。深化零基預(yù)算改革，加強(qiáng)成本效益分析，有利于提高項(xiàng)目預(yù)算編制的規(guī)范性，強(qiáng)化預(yù)算管理。二是為提升財(cái)政資金使用效能提供“可選項(xiàng)”。當(dāng)前，部分政策合力和集成效應(yīng)有待增強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的硬約束有待完善，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績(jī)效責(zé)任追究機(jī)制還不健全。實(shí)施零基預(yù)算改革，落實(shí)以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算分配機(jī)制，加強(qiáng)事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)，是提高財(cái)政資金使用效能的積極探索。
三、去蕪存菁
新一輪零基預(yù)算改革的思路措施建議
新一輪零基預(yù)算改革，應(yīng)以現(xiàn)代預(yù)算制度要求為基礎(chǔ)，分析我國(guó)預(yù)算管理中存在的問題，在我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，以零基預(yù)算改革為突破口，打破支出固化格局，切實(shí)提升財(cái)政資源配置能力，牽引帶動(dòng)政府治理效能不斷提升[4]。
（一）改革思路
1.堅(jiān)持守正創(chuàng)新，凝聚改革共識(shí)。零基預(yù)算不是要另起爐灶，而是依托部門預(yù)算現(xiàn)行管理框架體系，是對(duì)現(xiàn)有措施的改革完善。零基預(yù)算改革不僅是預(yù)算編制方式的調(diào)整，還涉及深層次的利益格局變動(dòng)，要兼顧部門利益格局和現(xiàn)有的管理體系，穩(wěn)步推進(jìn)改革。零基預(yù)算也不能一次性解決所有預(yù)算問題，不應(yīng)追求“一刀切”的全面推進(jìn)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定改革方案，循序漸進(jìn)將零基預(yù)算的理念融入預(yù)算周期，長(zhǎng)期堅(jiān)持，持續(xù)深化。
2.堅(jiān)持破立并舉，做好加減法。“破”，就是打破傳統(tǒng)預(yù)算編制中的惰性思維和路徑依賴，重新審視財(cái)政支出項(xiàng)目，聚焦優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，對(duì)黨中央決策部署有明確要求、剛性強(qiáng)、績(jī)效高的支出予以優(yōu)先保障，對(duì)項(xiàng)目已結(jié)束、存在問題多、使用績(jī)效不高、引導(dǎo)撬動(dòng)作用不強(qiáng)的支出予以壓減。“立”，就是通過建立全新的預(yù)算編制與執(zhí)行機(jī)制，促進(jìn)政策跨部門集成、資金跨部門整合、工作跨部門協(xié)同，形成整體合力。健全應(yīng)保必保、該省盡省、有保有壓的資金安排機(jī)制，為集中財(cái)力辦大事創(chuàng)造條件。
3.堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，推動(dòng)提質(zhì)增效。落實(shí)以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算分配機(jī)制，與全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理充分融合，強(qiáng)化人大審查、審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算評(píng)審等結(jié)果應(yīng)用，優(yōu)化預(yù)算安排，提高資金使用效益。
4.堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)先行，加強(qiáng)政策協(xié)同。加快推進(jìn)部門基本支出和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)。加強(qiáng)預(yù)算安排與部門工作計(jì)劃的銜接，強(qiáng)化項(xiàng)目全生命周期管理，做實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃和部門三年支出規(guī)劃，提高預(yù)算安排前瞻性、科學(xué)性、可持續(xù)性。
（二）主要措施
1.聚焦項(xiàng)目?jī)?nèi)容。零基預(yù)算改革摒棄了傳統(tǒng)增量預(yù)算模式，以全新視角審視每一個(gè)項(xiàng)目。申報(bào)預(yù)算需對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行深入分析，要明確項(xiàng)目目標(biāo)是否與國(guó)家、地方重大決策部署相符，是否聚焦解決實(shí)際問題。按照“項(xiàng)目跟著政策走，資金跟著項(xiàng)目走”原則，做到“先謀事、再排錢”，仔細(xì)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施的具體方案，即項(xiàng)目資金需求、實(shí)施方案、進(jìn)度安排及風(fēng)險(xiǎn)控制等。
2.實(shí)施分類保障。在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，全面梳理部門項(xiàng)目，清理小散項(xiàng)目，嚴(yán)控項(xiàng)目數(shù)量，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)置，提出延續(xù)、整合、取消、新設(shè)等優(yōu)化意見。首先，對(duì)各類支出進(jìn)行科學(xué)分類，明確基本支出與項(xiàng)目支出的界限。對(duì)于基本支出，尤其是對(duì)于公益二類事業(yè)單位和暫未分類事業(yè)單位，梳理現(xiàn)有補(bǔ)助情況，合理核定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于項(xiàng)目支出，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、重要程度和目標(biāo)效益進(jìn)行分類。重要戰(zhàn)略性項(xiàng)目給予重點(diǎn)保障，優(yōu)先安排資金，一般性項(xiàng)目在嚴(yán)格評(píng)審的基礎(chǔ)上，合理確定保障程度。同時(shí)，不斷優(yōu)化分類保障的標(biāo)準(zhǔn)和方法，提高資金分配的精準(zhǔn)性和有效性，為各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力支持。
3.加強(qiáng)預(yù)算評(píng)審。認(rèn)真執(zhí)行《預(yù)算評(píng)審管理暫行辦法》，加強(qiáng)對(duì)資金量大、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜項(xiàng)目的評(píng)審，確保應(yīng)評(píng)盡評(píng)，對(duì)編報(bào)不實(shí)的項(xiàng)目及時(shí)審減支出、剔除重復(fù)申報(bào)的項(xiàng)目。在投入成本與產(chǎn)出質(zhì)量和效益相匹配的基礎(chǔ)上，開展全成本核算和成本效益分析，在預(yù)算安排中實(shí)現(xiàn)成本定額標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，以確保預(yù)算分配的合理性、公正性和有效性。
4.關(guān)注績(jī)效目標(biāo)。零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)從零出發(fā)，這就更需要以清晰明確的績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向。在預(yù)算編制過程中，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)合理分配資源，確保資金流向最能產(chǎn)生效益的項(xiàng)目。同時(shí)，建立績(jī)效監(jiān)控機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程中的績(jī)效情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估。如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目偏離績(jī)效目標(biāo)，及時(shí)采取調(diào)整措施。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，嚴(yán)格對(duì)照績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，健全預(yù)算績(jī)效問責(zé)機(jī)制，從單一的掛鉤扣減預(yù)算向調(diào)整“放權(quán)”力度等轉(zhuǎn)變，逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用領(lǐng)域，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)相容[5]。
5.做到標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)。標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)是確保零基預(yù)算有效實(shí)施的重要基礎(chǔ)。要加快建成覆蓋財(cái)政重點(diǎn)支出領(lǐng)域和部門重點(diǎn)工作的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)的制定要具有前瞻性和動(dòng)態(tài)性，能夠適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。預(yù)算編制和審核要以支出標(biāo)準(zhǔn)作為基本依據(jù)，強(qiáng)化支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，有效發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對(duì)預(yù)算編制的支撐作用。
深化零基預(yù)算改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性且極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。在改革推進(jìn)過程中，需要強(qiáng)化部門協(xié)同和政策聯(lián)動(dòng)，財(cái)政部門充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督指導(dǎo)作用，確保各項(xiàng)改革措施落地生根，項(xiàng)目主管部門積極轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)適應(yīng)新的預(yù)算模式。零基預(yù)算改革本身不是目的，重點(diǎn)在于落實(shí)過“緊日子”要求，真正把錢花在刀刃上。這既是對(duì)財(cái)政資源的優(yōu)化配置，也是提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力、改善宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的重要途徑。
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參考文獻(xiàn)
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鄧宇君
中級(jí)經(jīng)濟(jì)師
長(zhǎng)期關(guān)注研究財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域，近年來，深度參與多項(xiàng)中央財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)和中央部門預(yù)算評(píng)審。
編輯：張 華
審核：趙佳菲
